Az Európai Unió illetve annak elődjei, az Európai Gazdasági Közösség (EGK), később Európai Közösség (EK) létrejöttük óta folyamatosan létszámbeli bővüléssel néznek szembe, amit az évek során különbözőképpen kezeltek. Az 1958. január 1.-én életre hívott, eredetileg hattagú EGK első bővülésére 1973-ig kellett várni.[1] Ekkor csatlakozott Nagy-Britannia, Dánia és Írország. A második bővülésre 1981-ig kellett várni és ez volt az első, valamint egyben utolsó alkalom is, hogy csupán egy országot, Görögországot vettek fel. Ez öt évvel követte Portugália és Spanyolország felvétele, melyet az előzővel együtt a „Déli kibővítésnek" is neveznek. Ekkor emelkedett a most már Európai Közösségnek nevezett szervezet tagjainak száma 12-re. A ma ismert Európai Unió elnevezést az 1992-ben aláírt Európai Uniós Szerződés (EUSZ), vagy más néven a Maastrichti Szerződés vezette be.

Újabb bővülésre 1995. január 1-jével került sor, amikor Ausztria, Svédország és Finnország vált az EU teljes jogú tagjává - így 15-re nőtt a tagállamok száma.

Az úgynevezett „Keleti kibővülésre" 2004-ben került sor, amikor 8 volt szocialista állam (Magyarország, Észtország, Lettország, Litvánia, Lengyelország, Csehország, Szlovákia és Szlovénia), valamint Ciprus és Málta vált az EU tagjává.[2]

A csatlakozás kérdése napjainkban is folyamatosan felmerül, jelenleg Bulgária és Románia belépésének előkészítése zajlik, bár ezen államok már a fent felsorolt tízzel együtt 1994-1996. között beadták felvételi kérelmüket, két évvel ezelőtt számukra egy külön útitervet dolgoztak ki, felvételükre 2007. január elsején kerül sor.

Emellett Törökország csatlakozása is folyamatosan napirenden van. Mindeddig azonban erőfeszítéseik elismerése mellett az EU elzárkózott a további tárgyalásoktól.[3]

2. A csatlakozási szerződések

Az Unióhoz történő csatlakozás rendjét az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 49. cikke adja meg:

„Bármely európai állam - amely tiszteletben tartja a 6. cikk (1) bekezdésben foglalt elveket - az Unió tagjává válhat. Kérelmét a Tanácshoz kell benyújtania, amely egyhangúsággal nyilatkozik a Bizottsággal való konzultáció és az európai Parlament - tagjai abszolút többségének szavazatával elfogadott - hozzájárulása után.

A felvétel feltételei és az Unió alapító szerződéseiben az ezzel járó módosítások a tagállamok és a kérelmező állam közti megállapodás tárgyát képezik. Ezt a megállapodást minden szerződő állam saját alkotmányos szabályainak megfelelően ratifikálja."

Ezek szerint a csatlakozásról, illetve annak konkrét tartalmáról mind az uniós keretek között, mind a nemzetközi jog keretei között döntés, illetve megállapodás születik. Minden egyes csatlakozási szerződés egyben az alapító szerződések módosításának is tekinthető, hiszen a szerződés(ek) részeseinek (a tagállamok) köre, valamint a szervezeti-intézményi rendszer (például a szavazatszámok, az egyes tagállamokat megillető helyek az egyes szervekben) szükségképpen módosulnak az új tagállam felvételekor.[4]

3. Az egyes EU szervek hatásköre a felvételi eljárás során

Mint a fent bemutatott 49. cikk is mutatja, a felvétel eljárásban érintett az Európai Unió Tanácsa, a Bizottsága és a Parlament is. Azonban nem egyenlő mértékben és kapcsolataik jellege is eltérő.

A vonal vastagsága a kapcsolat erősségét, a szerv elhelyezkedése a hierarchiában betöltött helyét jelzi.

Tehát a tagfelvétel előzetes feltétele a már meglévő tagállamok, illetve ezek küldötteinek teljes egyetértése. Az egyes szervekre lebontva áttekinthetőbb lesz szerepük a felvételi eljárásban:

Tanács: Az Európai Unió elsőszámú döntéshozó szerve, a döntéshozatal centruma. Összetételét az EK szerződés 203. cikke szabályozza:

„ A Tanács minden tagállam egy miniszteri szintű képviselőjéből áll, aki jogosult ezen tagállam kormánya nevében kötelezettséget vállalni."

A Tanács konkrét összetétele a napirenden szereplő kérdések természete szerint alakul.[6]

A Római Szerződések a Tanácsban többféle szavazásról rendelkeznek. A döntések születhetnek egyszerű többséggel, minősített többséggel (amikor meghatározott szavazati hányadot kell elérni) és egyhangúsággal. Az új tag felvétele szempontjából az egyhangúság a szükséges szavazási mód, de ezt alkalmazzák a Közös Kül-, és Biztonságpolitika, illetve a Rendőrségi és igazságügyi együttműködés területéhez tartozó kérdések szabályozásánál is.[7] Bár így nevesítve semmilyen dokumentumban nincs jelen, az egyhangúság követelménye lényegében minden tagállamnak vétójogot biztosít új tag felvétele esetén.

A csatlakozás kérdésében tehát a döntő és végső szót a Tanács mondja ki, azonban szüksége van a Bizottság véleményére és a Parlament hozzájárulására.

Bizottság: A jelenleg 25 főből álló testület olyan tagokból áll, akik csak a tagállamok polgárai közül kerülhetnek ki, általános szakértelemmel rendelkeznek és függetlenségük minden kétséget kizáróan biztosított.[8] A bizottság jelenlegi elnöke a portugál Jose Manuel Barroso, minden tagállamot egy-egy biztos képvisel, magyar részről Kovács László adó-, és vámügyi biztosként tagja a testületnek.[9]

A Bizottság legfontosabb feladata ügyelni a közösségi jog betartására. Emellett majdnem teljes monopóliuma van a „törvénykezdeményezésre". Ez azt jelenti, hogy meghatározott kérdésekben a Tanács, vagy az Európai Parlament és a Tanács együttesen kizárólag a Bizottság javaslata alapján jogosult jogi aktust kibocsátani.[10]

A Bizottság az EK, majd az EU valamennyi bővítési „fordulójában" fontos szerepet játszott/játszik, noha maguk a csatlakozásról szóló tárgyalások jogi értelemben mindig a tagállamok és a tagjelöltek között folytak/folynak. A tagsági kérelem benyújtása után, de a konkrét csatlakozási tárgyalások megkezdése előtt a Bizottságnak véleményt (avis-t) kell kiadnia arról, hogy a tagjelölttel megkezdődhetnek-e a tárgyalások. A tagállamok nem kötelesek ezt a véleményt figyelembe venni, de eddig csak egy alkalommal, Görögország felvételekor bírálták felül a Bizottságot, amikor a negatív bizottsági vélemény ellenére politikai megfontolások alapján megkezdték a tárgyalást, és hamar fel is vették az országot. A tíz országot, köztük a Magyar Köztársaságot is érintő kelet-európai bővítés jelentősen különbözött az addigiaktól. Mivel igen jelentős számú új jelöltről volt szó, a csatlakozás előkészítése minden megelőző tagfelvételnél nagyobb hangsúlyt kapott. Ennek keretében a Bizottság szervezetében létrehoztak kezdetben egy Tárgyalói Csoportot, melynek feladata a tagjelöltek által előterjesztett tárgyalási álláspontokra (Position Papers) vonatkozó közös uniós pozíciók (Common Positions) kialakítására irányuló bizottsági javaslatok (Draft Common Positions) elkészítése és a Tanács elé terjesztése volt. Ezt a szervezetet később a Bővítési Főigazgatóság váltotta fel, mely a Tárgyalói Csoport valamennyi funkcióját átvette.

A tárgyalások végső szakaszában a Bővítési Főigazgatóságra és a Tanács Főtitkárságára hárult a Tanács elé terjesztendő csatlakozási szerződés kidolgozása, illetve az erre irányuló munka összefogása is.[11]

Parlament: Az Európai Parlament jelentősége megnőtt fennállása mintegy ötven esztendeje alatt. Kezdetben Közgyűlésnek nevezték és a mai, Parlament elnevezése annyiban megtévesztő, hogy nem rendelkezik a nemzeti törvényhozások és a parlamentszerű működés legalapvetőbb jellemzőjével, azaz az Európai Parlamentben nincsenek kormánypárti, illetve ellenzéki csoportok, emellett Tanács és a Bizottság összetétele is teljes mértékben független az európai parlamenti választások eredményétől.[12] Ez, valamint az a tény, hogy kezdetben a Parlamentnek nem volt jelentős jogköre vezetett a „demokratikus deficit" fogalmának kialakításához és az EU-ra történő alkalmazásához.[13] Mára ugyanakkor jelentősen bővült a Parlament jogalkotási eljárásban való részvételét biztosító szabályok köre és az általuk a Parlamentnek biztosított mozgástér. A Parlament hatféle eljárási típusban dönthet, minden egyes döntési témához meghatározott eljárási típus tartozik. Az Európai Egységes Akta óta, ami 1987. január 1.-én lépett hatályba, a Parlament hozzájárulása szükséges az új tagállam felvételéhez, továbbá a nemzetközi egyezmények megkötéséhez és általában mindazon kérdésekhez, melyekben a Tanácsnak egyhangú határozattal kell döntenie. Ezzel az Egységes Akta jelentős jogalkotási hatáskört kreált a Parlamentnek, a hozzájárulási eljárás (assent procedure) mellett kialakítva az együttdöntési eljárást is. A Parlament hozzájárulásának megtagadása vétónak minősül, azaz az új tag felvételi kérelmének elutasítását eredményezi, ugyanakkor a Parlament kész helyzet előtt áll, nem változtathat a felvételi feltételeken, vagy elfogadja a javaslatot úgy, ahogy van, vagy elutasítja. Az abszolút többség kitétel azt jelenti, hogy a Parlamenti képviselők összlétszámának több mint a felének igen-szavazata szükséges a felvételhez. Az parlamenti eljárás részletes szabályait a Parlament Házszabályának 86. cikke tartalmazza. Mindezekből látszik, hogy a Parlamentnek (is) döntő jelentősége van új tag felvételénél, ennél az eljárás-típusnál az egyik legjelentősebb a Parlament szerepe.[14]

4. Kapcsolódó kitételek:

Az EUSZ 49. cikkének második fordulata is némi magyarázatra szorul.

A következő rész:

„A felvétel feltételei és az Unió alapító szerződéseiben az ezzel járó módosítások a tagállamok és a kérelmező állam közti megállapodás tárgyát képezik."

azt rögzíti absztrakt módon megfogalmazva, hogy az egy új tagállamra vonatkozó egyes szervezeti kérdések, például a neki járó parlamenti képviselői helyek száma bizonyos fokig alku tárgyát képezhetik, azonban csak szűk mozgástérrel. (Érdekességként megemlíthető, hogy a 2004-es bővítés olyan mértékű volt, hogy a Parlament létszámának túlzott felduzzadását megakadályozandó a régi tagállamok képviselőinek számát csökkenteni kellett.).[15]

A cikk utolsó mondata pedig:

„Ezt a megállapodást minden szerződő állam saját alkotmányos szabályainak megfelelően ratifikálja."

az egyes államok szuverenitását juttatja kifejezésre, amennyiben a csatlakozásról szóló megállapodásukat a hazai alkotmányos berendezkedésüknek megfelelő módon kell életbe léptetniük (ratifikálniuk). Ez a gyakorlatban annyit jelent, hogy ahol törvényt kell hozni a nemzetközi megállapodásról, mint például hazánkban, ott törvényi szintű jogszabály kell a megállapodás hazai hatályba léptetéséhez, de vannak országok, ahol alacsonyabb szintű jogszabály is szavatolja ezt, vagy ezzel ellentétben külön népszavazást kell kiírni ahhoz, hogy a megállapodás érvénybe léphessen, erre példa Franciaország.

[1] Európai közjog és politika, szerkesztette Kende Tamás és Szűcs Tamás, Osiris Kiadó 2004.

[2] Európai közjog és politika, szerkesztette Kende Tamás és Szűcs Tamás, Osiris Kiadó 2004.

[3] Európai közjog és politika, szerkesztette Kende Tamás és Szűcs Tamás, Osiris Kiadó 2004.

[4] Európai közjog és politika, szerkesztette Kende Tamás és Szűcs Tamás, Osiris Kiadó 2004.

[5] Európai közjog és politika, szerkesztette Kende Tamás és Szűcs Tamás, Osiris Kiadó 2004.

[6] Az Európai Unió joga, szerezte Várnay Ernő és Papp Mónika, KJK Kerszöv 2002.

[7] Európai jog, szerezte Matthias Herdegen, szerkesztette Varga István, Budapesti Fórum Európáért Könyvek 2005.

[8] Az Európai Unió joga, szerezte Várnay Ernő és Papp Mónika, KJK Kerszöv 2002.

[9] http://ec.europa.eu/commission_barroso/index_hu.htm

[10] Európai közjog és politika, szerkesztette Kende Tamás és Szűcs Tamás, Osiris Kiadó 2004.

[11] Európai közjog és politika, szerkesztette Kende Tamás és Szűcs Tamás, Osiris Kiadó 2004.

[12] Az Európai Parlament, szerezte Horváth Zoltán és Tar Gábor, Földkör Kiadó 2004.

[13]Európai közjog és politika, szerkesztette Kende Tamás és Szűcs Tamás, Osiris Kiadó 2004.

[14] Az Európai Unió joga, szerezte Várnay Ernő és Papp Mónika, KJK Kerszöv 2002.

[15] Az Európai Parlament, szerezte Horváth Zoltán és Tar Gábor, Földkör Kiadó 2004.