1. Bevezetés

            Ugyanúgy, ahogy a szuverén államok esetében, az Európai Unió életében is egyre nagyobb szerepet tölt be a nemzetközi életben való részvétel. Alapvetően ezt a területet a kereskedelem liberalizációja és határok nélkülivé válása hívta életre, de ma már sok más területre is kiterjed. Ez látható az Unióban is, hiszen külkapcsolati funkciói folyamatosan gyarapodnak, ezen funkciókra különböző főigazgatóságok alakultak ki[1].

2. Az Unió Szerződésben rögzített szerződéskötése, középpontban az Európai Parlament

            A nemzetközi életben és nemzetközi megállapodásokban elsődleges szerepet töltenek be a nemzetközi szerződések. A nemzetközi szerződések létesülhetnek két állam vagy több állam között. Nemzetközi szerződésnek az aláíró államok a tagjai, nemzetközi szerződéshez lényegében bárki csatlakkozhat. Az államok szuverenitásából kiindulva egyértelmű volt, hogy az államok rendelkeznek nemzetközi szerződéskötési képességgel, vagyis a nemzetközi jog alanyai lehettek. Az Unióban, mint államok szövetségében ezt az alapító szerződésbe foglalással hidalták át. Azonban ez a szerződési képesség nem általános, hanem funkcionális, hiszen az Unió nemzetközi szerződései nem terjedhetnek ki bármire, csak az alapító szerződésben foglalt célok elérése érdekében jogosult szerződést kötni. Ahhoz, hogy az Unió nemzetközi szerződést tudjon kötni, szükség van arra tehát, hogy az Alapszerződés általában rögzítse a Közösség eljárását a nemzetközi szerződések megkötésekor. Ezt az Európai Unió Szerződés[2] tartalmazza a 228. cikkben:

228. cikk - SZERZŐDÉS AZ EURÓPAI UNIÓRÓL

(1)     Ahol e szerződés a Közösség és egy vagy több állam vagy nemzetközi szervezet közötti megállapodás megkötéséről rendelkezik, a Bizottság ajánlásokat készít a Tanács számára; a Tanács felhatalmazza a Bizottságot a szükséges tárgyalások megkezdésére. A Bizottság ezeket a tárgyalásokat az e feladatának segítésére a Tanács által kijelölt különbizottságokkal konzultálva, valamint a Tanács által adott esetben számára kibocsátott irányelvek keretei között folytatja le.

A Tanács az e bekezdésben ráruházott hatáskör gyakorlása során minősített többséggel jár el, kivéve a (2) bekezdés második mondatában meghatározott eseteket, amikor egyhangúlag határoz.

(2)     Az e téren a Bizottságra ruházott hatáskört is figyelembe véve, a megállapodásokat a Bizottság javaslata alapján, minősített többséggel a Tanács köti meg. A Tanács egyhangúlag dönt, ha a megállapodás olyan területre vonatkozik, ahol a belső szabályok elfogadásához egyhangúságra van szükség, valamint a 238. cikkben említett megállapodások esetén.

(3)     A 113. cikk (3) bekezdésében említett megállapodások kivételével a megállapodásokat a Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően köti meg, beleértve azokat az eseteket is, amikor a megállapodás olyan területre vonatkozik, ahol a belső szabályok elfogadásához a 189b. cikkben vagy a 189c. cikkben említett eljárásra van szükség. Az Európai Parlament véleményét a Tanács által az ügy sürgősségétől függően megállapított határidőn belül közli. Ha ezen a határidőn belül nem nyilvánít véleményt, a Tanács határozhat.

Az előző albekezdéstől eltérve, a 238. cikkben említett megállapodásokat, az együttműködési eljárások bevezetése útján külön intézményi keretet létrehozó egyéb megállapodásokat, a Közösségre nézve jelentős költségvetési kihatással járó megállapodásokat, valamint a 189b. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően elfogadott jogi aktus módosítását igénylő megállapodásokat az Európai Parlament hozzájárulásának elnyerését követően lehet megkötni.

A Tanács és az Európai Parlament sürgős esetben megállapodhat a hozzájárulás megadásának határidejében.

(4)     A megállapodás megkötésekor a Tanács a (2) bekezdéstől eltérve felhatalmazhatja a Bizottságot arra, hogy a Közösség nevében módosításokat hagyjon jóvá, ha a megállapodás rendelkezése szerint a módosításokat egyszerűsített eljárással kell elfogadni, vagy azokat a megállapodás által létrehozott szervnek kell elfogadnia; a Tanács e felhatalmazást meghatározott feltételekhez kötheti.

(5)     Ha a Tanács olyan megállapodás megkötését tervezi, amely szükségessé teszi e szerződés módosítását, a módosításokat először az Európai Unióról szóló szerződés N. cikkében megállapított eljárásnak megfelelően kell elfogadni.

(6)          A Tanács, a Bizottság vagy bármelyik tagállam kikérheti a Bíróság véleményét a tervezett megállapodásnak e szerződés rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségéről. Ha a Bíróság véleménye kedvezőtlen, a megállapodás csak az Európai Unióról szóló szerződés N. cikkének megfelelően léphet hatályba.

Vagyis maga a Szerződés foglalja magában azt a kritériumot, ami az Európai Parlamentet nélkülözhetetlen elemmé, érvényességi kellékké teszi a nemzetközi szerződések megkötésénél, hiszen csak a Parlament véleményének kikérése után kötheti meg ezeket a szerződéseket. Az egyetlen olyan eset e szerint a bekezdés szerint, mikor nincs szükség arra, hogy a Tanács megvárja a Parlament véleményét az az, amikor konkrét határidőben állapodnak meg, melyhez a Parlament kötve van, és ezt a határidőt nem teljesíti. A Szerződés szövege kivonja a Parlament hatásköréből a 113. cikkben szabályozott esetet, vagyis: „Ha egy vagy több állammal vagy nemzetközi szervezettel kötendő megállapodásról kell tárgyalásokat folytatni, a Bizottság ajánlást tesz a Tanácsnak, a Tanács pedig felhatalmazza a Bizottságot a szükséges tárgyalások megkezdésére". Ugyanakkor hangsúlyozza azt a két esetet, amikor a belső jogszabály elfogadásánál a Parlament speciális eljárási hatáskörrel rendelkezik. Ezeket az eljárási formát nemzetközi szerződés megkötésekor is alkalmazni kell, vagyis az az eset is ide tartozik, amikor együttműködési (189c. cikk) vagy együttdöntési (189b. cikk) eljárást kell alkalmazni. Összességében elmondható, hogy a Parlament befolyása ezeken a területeken közepes. Leggyakoribb eljárásai itt: konzultációs, együttműködési, együttdöntési és információs.

A fenti, általános eljárás rögzítésén túl az Európai Unióról szóló Szerződés különböző cikkeiben találhatóak azok a rendelkezések, melyek felhatalmazást adnak az Uniónak meghatározott tartalmú szerződések megkötésére. Ezek a rendelkezések adják azt, hogy a szerződési képesség funkcionális, hiszen nem beszélhetünk általánosan arról, hogy az Európai Közösségeknek joga van nemzetközi szerződések megkötésére, hanem csak arról, hogy a Közösségeknek ebben és ebben a témában szerződéskötési képessége van. Ilyen rendelkezések:

133. cikk, amely a közös külkereskedelem-politika terén ruházza fel a Közösséget a szükséges szerződéskötési képességgel:

(1)     A közös kereskedelempolitika egységes elveken alapul; ez vonatkozik különösen a vámtarifák módosításaira, a vámtarifa- és kereskedelmi megállapodások megkötésére, a liberalizációs intézkedések egységesítésére, az exportpolitikára, valamint az olyan kereskedelempolitikai védintézkedésekre, mint a dömping vagy szubvenció esetén meghozandó intézkedések.

(2)     A Bizottság javaslatokat terjeszt a Tanács elé a közös kereskedelempolitika végrehajtására vonatkozóan.

(3)     Ha egy vagy több állammal vagy nemzetközi szervezettel kötendő megállapodásról kell tárgyalásokat folytatni, a Bizottság ajánlást tesz a Tanácsnak, a Tanács pedig felhatalmazza a Bizottságot a szükséges tárgyalások megkezdésére.

A Bizottság ezeket a tárgyalásokat a Tanács által e feladatának támogatására kijelölt különbizottsággal konzultálva, a Tanács által számára kibocsátott irányelvek keretei között folytatja le.

A 170. cikk (130g. cikk) a kutatás és műszaki fejlesztés terén teszi ugyanezt:

E célkitűzések megvalósítása érdekében a Közösség a tagállamokban végzett tevékenységeket kiegészítő alábbi tevékenységeket folytatja:

          a)      kutatási, technológiafejlesztési és demonstrációs programok végrehajtása a vállalkozásokkal, kutatási központokkal és egyetemekkel való és az azok közötti együttműködés előmozdításával;

          b)      a harmadik országokkal és nemzetközi szervezetekkel történő együttműködés előmozdítása a közösségi kutatás, technológiai fejlesztés és demonstráció területén;

          c)      a közösségi kutatási, technológiafejlesztési és demonstrációs tevékenységek eredményeinek terjesztése és hasznosítása;

          d)      a közösségi kutatók képzésének és mobilitásának ösztönzése.

A 174. cikk (4) bekezdése (130r. cikk) a környezet területén:

(4)      A Közösség és a tagállamok hatáskörük keretén belül együttműködnek harmadik országokkal és a hatáskörrel rendelkező nemzetközi szervezetekkel. A közösségi együttműködésre vonatkozó részletes szabályok a Közösség és az érintett harmadik felek közötti, a 228. cikknek megfelelően megtárgyalt és megkötött megállapodások tárgyát képezhetik

A 181. cikk (130y. cikk) a fejlesztési együttműködés terén (kívülálló országok fejlődésének elősegítése):

A Közösség és a tagállamok hatáskörük keretén belül együttműködnek harmadik országokkal és a hatáskörrel rendelkező nemzetközi szervezetekkel. A közösségi együttműködésre vonatkozó részletes szabályok a Közösség és az érintett harmadik felek közötti, a 228. cikknek megfelelően megtárgyalt és megkötött megállapodások tárgyát képezhetik.

Az előző bekezdés nem érinti a tagállamok arra vonatkozó hatáskörét, hogy nemzetközi fórumokon tárgyalásokat folytassanak és nemzetközi megállapodásokat kössenek.

Horváth Zoltán és Tar Gábor Az Európai Parlament című könyvében[3] eljárásonként rendszerezi az egyes alkalmazási területeket. Eszerint a Parlament a nemzetközi szerződések terén konzultációs eljárásban dönt a harmadik országokkal való gazdasági, pénzügyi és technikai együttműködésről; a nemzetközi szerződések aláírásáról, ideiglenes alkalmazásáról és felfüggesztéséről; a kereskedelempolitika kiterjesztéséről szellemi tulajdont érintő nemzetközi tárgyalásokra. Hozzájárulási eljárást alkalmaznak társulási megállapodások, valamint minden olyan nemzetközi egyezmény elfogadása esetén, amelyek speciális intézményrendszert állítanak fel, fontos költségvetési vonzatuk van, illetve valamely, az együttdöntési eljárás során hozott jogszabály módosítását teszik szükségessé.

3. Beleértett külső hatáskörök (implied external powers)

          Az Európai Bíróság kifejtette, hogy nemcsak a Szerződésben kifejezetten említettek esetén van az Uniónak nemzetközi szerződéskötési hatásköre. Ezt részletesen az ERTA- ügyben fejti ki[4], melyben abból indul ki, hogy a Közösséget a Szerződés jogi személyiséggel ruházta fel, ezért:

„a külkapcsolatok terén a Közösség szerződéskötési képességgel bír harmadik országokkal szemben a Szerződés Első Részében rögzített valamennyi célkitűzés tekintetében...;

Annak meghatározása során, hogy egy adott esetben a Közösségnek van-e hatásköre nemzetközi kötelezettség vállalására, figyelembe kell venni a Szerződés rendszerét, valamint az anyagi jogi rendelkezéseket (...) ilyen hatáskör nemcsak a Szerződés kifejezett rendelkezéseiből fakadhat, hanem annak más rendelkezéseiből is következhet, akár a Közösség intézményei által alkotott aktusokból is, így különösen, valahányszor a Közösség valamely közösségi politika megvalósítása érdekében bármilyen formában rendelkezett, a tagállamoknak nincs többé joguk arra - lépjenek fel akár egyedül, akár együttesen - , hogy harmadik államokkal szemben olyan szerződéses kötelezettséget vállaljanak, amelyek nincsenek összhangban ezekkel a rendelkezésekkel...

...a Szerződés megvalósítása során nem lehet elválasztani a Közösségen belüli intézkedések rendjét a külkapcsolatoktól."

Vagyis a hatáskör egyszerre jelent belső (tagállamokra és jogalanyaikra) és külső (szerződéskötési képesség) hatáskört.

4. A kötelezettségek

A Szerződés 300. cikkének (7) bekezdése kimondja, hogy a Közösség által kötött nemzetközi szerződés kötelezi a Közösség intézményeit és a tagállamokat egyaránt. Ha egy tagállam megsérti a megállapodásban foglaltakat, az olyan, mintha megsértené a közösségi jogot, vagyis közösségi jogi felelősséggel tartozik[5], állapítja meg a Bíróság. Ezen túlmenően azt is megállapítja, hogy „a tagállamok a 228. (jelenleg 300.) cikk (2) bekezdése alapján felelősséggel tartoznak az érintett harmadik országok felé"[6].

5. Hol helyezkedik el a nemzetközi szerződés a közösségi jogban?

Erre a kérdésre a legtalálóbb válasz, hogy az Alapszerződések alatt, de a másodlagos közösségi jog felett. Erre utal az a kikötés, hogy a nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettség nem kerülhet összeütközésbe a Szerződésekben foglaltakkal:

EUSZ 228. cikk (6)     „A Tanács, a Bizottság vagy bármelyik tagállam kikérheti a Bíróság véleményét a tervezett megállapodásnak e szerződés rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségéről. Ha a Bíróság véleménye kedvezőtlen, a megállapodás csak az Európai Unióról szóló szerződés N. cikkének megfelelően léphet hatályba."

A fentiekben foglaltakból látszik, hogy az Európai Bíróság egyfajta Alkotmánybíróságként jár el, a fent szabályozott példa az előzetes normakontrollnak felel meg, vagyis mikor azt ellenőrzik, még mielőtt megszületne az adott jogforrás, hogy „alkotmányos" szemszögből megfelel-e a tervezet a magasabb rendű jogszabálynak. A Bíróság a Bizottság v. Tanács ügyben[7] kiterjeszti hatáskörét az utólagos normakontrollra is, amikor kimondta, hogy egy nemzetközi megállapodás kihirdetését tartalmazó tanácsi határozat összeegyeztethetetlen az EK - Szerződéssel. Itt a gyakorlat szintjén megnézve egy másodlagos jogi aktust vet össze az elsődlegessel, de elméletben a másodlagos aktus mögött maga a nemzetközi szerződés húzódik meg. Tehát ismételten megállapítható, hogy a nemzetközi megállapodások elsőbbséget élveznek a másodlagos közösségi joggal szemben.

6. Felhasznált irodalom:

Horváth Zoltán - Tar Gábor: Az Európai Parlament. Földkör Kiadó, 2004, Budapest

Kende Tamás - Szűcs Tamás: Európai közjog és politika

Várnay Ernő - Papp Mónika: Az Európai Unió joga

Maastrichti Szerződés

Római Szerződések

Amszterdami Szerződés

Nizzai Szerződés

Európai Bíróság ítéletei

[1] Ilyen például a Bővítési DG, a Külkapcsolatok DG, a Fejlesztési és Humanitárius Segélyek DG, a Kereskedelmi DG

[2] Maastrichti Szerződés

[3] Horváth Zoltán - Tar Gábor: Az Európai Parlament. Földkör Kiadó, 2004, Budapest 128-144. oldal

[4] C-22670. Commission v. Council {1971} ECR 263

[5] Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásról alkotott 1/91. számú véleményében (Opinion 1/91, EEA {1991} ECR I-6079)

[6] Kupferberg-ügy (C-104/81, Hauptzollamt v. Kupferberg {1982} ECR 3641)

[7] (C-165/87., Commission v. Council {1988} ECR 5545)