Az éves költségvetési eljárástól, mint az Unió különleges döntéshozatali eljárásától eltérően határozzák meg az éves költségvetésnek keretet adó többéves pénzügyi kereteket, az úgynevezett pénzügyi perspektívát. Az EU többéves, az utóbbi ciklusokban hét évre előre meghatározott, éves bontású plafonokat tartalmazó költségvetési kifizetési és kiadási előirányzatokat egy úgynevezett intézményközi megállapodás tartalmazza (a költségvetés bevételi oldalát adó saját források rendszerét rendelet szabályozza). Ezért volt - immáron a 2004-ben csatlakozott országok szempontjából is - nagy jelentőségű, amikor 2006. május 17-én Strasbourgban Josep Borrell, az Európai Parlament elnöke, Dalia Grybauskaitė, a költségvetésért felelős uniós biztos és Wolfgang Schüssel, az unió soros elnökét adó Ausztria kancellárja írta alá a 2007-2013-as EU-költségvetésről szóló intézményközi megállapodást, lezárván ezzel egy hosszadalmas vitasorozatot. Margaret Thatcher nyolcvanas évekbeli elhíresült kijelentése („We want our money back") óta a költségvetés mindig megosztotta a tagállamokat. Az 1979-es dublini csúcs óta folyamatosan előkerülő „átkozott brit kérdés" az 1984-es fontainebleu-i csúcson átmenetileg lezárult, de az 1992-es edinburghi és az 1999-es berlini Európai Tanács újabb ellentéteket szült. Európa gazdasági stagnálása, az Alkotmányos Szerződés elutasítása és a növekvő europesszimizmus nyomán kibontakozó válság, a bővítés költségei és a 25 tagállam egyre nehezebben összehangolható érdekei előrevetítették, hogy nem lesz ez másként a 2007-13-as időszak költségvetésének tervezésekor sem.

2006. május 17-én az Európai Parlament egy több hónapos folyamat lezárásaként 440:190 szavazataránnyal megszavazta az Európai Unió 2007-13-as költségvetését. Ezt megelőzően a tagállamok kormányait képviselő tanácsi küldöttségek 2005. decemberében a brit elnökséget lezáró Európai Tanács ülésén már megegyeztek a költségvetésről, amelynek eredetileg tervezett - a tagországok állam- és kormányfői által véglegesített - összegéhez képest az EP négymilliárd eurónyi emelést tudott kialkudni, mindenekelőtt a lisszaboni stratégia megvalósítását támogató programokra, valamint a közös külpolitikára.

5.1.1. A pénzügyi perspektíva elfogadásának folyamata

A folyamat első lépéseként az Európai Bizottság még 2004. február 10-én mutatta be a már 27 tagú Európai Unió számára szóló 2007-13. közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi tervezetét, melynek mottója: „Közös jövőnk építése". A tagállamok egy része (elsősorban Ausztria, az Egyesült Királyság, Franciaország, Hollandia és Németország) azt javasolta, hogy szorítsák le a befizetést a GNI 1%-ára. Az Európai Bizottság ezt az igényt azonban elutasította, mondván: „nem lehet több Európát kevesebb pénzből építeni". A Bizottság ezért 2007-13 között a GNI 1,14%-ában javasolta megszabni a kiadási szintet.

A tervet ellenezték a déli országok is, hiszen a kohézióra fordítható összegek csökkenésének egyértelműen ők lettek volna a vesztesei. A tagállamok közötti megegyezést azonban leginkább a brit visszatérítés[1] kérdése nehezítette meg, amelynek megszüntetését a tagállamok túlnyomó többsége követelte, az Egyesült Királyság ugyanakkor erőteljesen ragaszkodott speciális elbánású visszatérítési jogának megőrzéséhez.

2005 tavaszára egyértelműen látszott, hogy melyek lesznek a költségvetési tárgyalássorozat problémás kérdései:

1.      Mekkora legyen a költségvetés?

2.      Ebből mennyi legyen a KAP részaránya?

3.      Hogyan osszák el a regionális-kohéziós pénzeket?

4.      Mi legyen a brit visszatérítéssel?

A luxemburgi elnökség (2005. január - június) javaslatai

A 2005. januártól június 30-ig tartó luxemburgi soros elnökség javaslatában a 2007-2013-as költségvetési tervezet a bel-és igazságügyi kiadásokon kívül minden téren csökkenést mutatott. Az elnökség a hétéves keretköltségvetést minimum 892 milliárd euróban (a GNI 1,08 százaléka), maximum 927,24 milliárd euróban (a GNI 1,12 százaléka) határozta meg. (A hat nettó befizető javaslata hét év alatt 815 milliárd eurós kiadással számolt.)

A javaslat értelmében a 2007-2013-as időszakra vonatkozó versenyképességi kiadásokban a 2006-os kiadásokhoz képest minimum 8, maximum 11 százalékos éves reálnövekedés képzelhető el. Reálértékben ez a hét évre 73,87 illetve 83,246 milliárd euró tervezését tehette volna lehetővé - az Európai Bizottság által eredetileg javasolt 121,68 milliárdos kerettel szemben. A felzárkóztatási (strukturális és kohéziós) alapokkal kapcsolatban a GNI 0,37-0,38 százaléka között szabta meg a pénzügyi kötelezettségvállalási szintet az elnökség, az eredetileg a GNI 0,409 százalékára tervezetthez képest. A vidékfejlesztésre fordítható tételeknél is mintegy 10-20 milliárd euróval alacsonyabb sávot állapított meg az eredeti Bizottsági javaslatnál. A bel- igazságügyi fejezet az egyetlen, ahol az elnökség növekedést javasolt a bizottsági verzióhoz képest.

A konvergenciát célzó alapoknál további módosításokat is tartalmazott a javaslat, ami többek között magyar szempontból is lényeges volt. Eredetileg csak azok az országok lettek volna képesek a nemzeti GNI 4 százalékáig (2001 és 2003 átlaga) terjedő mértékben támogatást lehívni, amelyeknél az egy főre jutó GNI az EU-átlag 40 százaléka alatt marad. Minden további öt százalékos GNI-arány növekedés után fordított arányban csökkent volna a hozzáférési képesség. A luxemburgi elnökség javaslata az első csökkentést csak 50 százaléknál javasolta. Magyarország 3,6 helyett már 3,7 százaléknyi forrás lehívására lett volna jogosult.

Az elnökségi javaslatot annak ellenére, hogy számukra kedvezőtlen csökkentéseket tartalmazott, az új tagállamok a kompromisszum érdekében elfogadták volna és Spanyolország kivételével a déli tagállamok sem ellenezték.

A 2005. június 15-16-i elnökségzáró csúcstalálkozón a vita főleg a nettó befizető országok pozíciói között folyt: melyikük milyen mértékben járuljon hozzá a költségvetéshez, vagyis mely kiadásokat milyen mértékben csökkentsék. Tony Blair végül nem volt hajlandó elfogadni a brit visszatérítés befagyasztását vagy csökkentését (ami pedig része volt az első javaslatnak), amíg a közös agrárpolitikát meg nem reformálják és az egész közösségi költségvetés szerkezetét nem modernizálják. Tony Blair azt javasolta, hogy csökkentsék a mezőgazdaságnak juttatandó pénzeket, szorgalmazta a társfinanszírozás intézményének esetleges bevezetését, valamint az importvámok szintjének megreformálását a költségvetési vita újjáélesztésére. Miután különösen Franciaország, de több más tagállam sem volt hajlandó összekapcsolni az agrárpolitika reformját a brit visszatérítés kérdésével (arra hivatkozva, hogy az agrárpolitika 2013-ig szóló finanszírozásáról 2002. októberében egyhangúlag állapodtak meg a tagállamok és ennek alapján került sor a 2003-as agrárreformra is), a 2005. júliusi csúcstalálkozón nem született megállapodás a következő hétéves időszak pénzügyi tervéről. Úgy tűnt, a kompromisszum eléggé távoli és a válsághangulatot csak fokozta az Alkotmányos Szerződést elutasító holland és francia népszavazás is.

A brit elnökség (2006. július-december) javaslatai

A soros brit elnökség jórészt az új tagállamoknak járó támogatások csökkentésével próbálta megoldani a költségvetési problémát. A brit elnökség 2005. december elején tette közzé javaslatait Londonban, amit szinte egyhangúlag utasították el a tagállamok. A javaslatot az új tagállamok ellenezték a legjobban, ugyanis körülbelül 10 milliárd eurót vont volna el az újak felzárkóztatási támogatásaiból. Magyarország 21,6 milliárd euró forráshoz jutna 2007 és 2013 közt (a mezőgazdasági támogatások és kisebb programok nélkül), ami 1,9 milliárd euróval kevesebb, mint amennyit a júniusi luxemburgi terv kínált. Cserébe a britek könnyítették volna a pénzek felhasználását.

A probléma a brit elnökség előtt is ugyanaz volt: a hat nettó befizető (Németország, Hollandia, Svédország, Ausztria, Franciaország és az Egyesült Királyság) nem engedte költségvetési hozzájárulásinak növelését és maximum 750 milliárd euróban szerette volna meghatározni a költségvetés összegét. Bár a vita főleg a brit költségvetési visszatérítés és a közös mezőgazdasági politika körüli brit-francia ellentétről folyt, a megegyezés fő akadályát a nettó befizetők csoportja jelentette. A kiadásokat csökkentetni kellett, ezt pedig számottevően csak a felzárkóztatási támogatások, a vidékfejlesztésre és a belső politikákra fordított kiadások lefaragásával lehetett elérni, mivel a büdzsé másik fő elemét adó mezőgazdasági támogatások 2014-ig be vannak fagyasztva.

Cserébe a brit elnökség megkönnyítette volna az uniós pénzek felhasználásnak szabályait, ami a kelet-európaiak egyik fő követelése volt. A jelenlegi 25 százalékról 15 százalékra csökkentették volna a nemzeti önrész arányát az EU-s programokban.

A megmaradt fő probléma továbbra is a visszatérítés volt. Mivel Nagy-Britanniában kevés a mezőgazdasági művelésre alkalmas terület és a befizetési rendszer miatt alaphelyzetben aránytalanul sokat fizet az EU-költségvetésbe, ezért évente mintegy 5 milliárd euróra rúgó visszatérítést kap, ami a következő periódusban csaknem 8 milliárdra nő.

A brit elnökség első ajánlatát a Bizottság elnöke, José Manuel Barroso nagyon keményen bírálta és elfogadhatatlannak, irreálisnak minősítette. A javaslat, tekintettel arra, hogy az agrártámogatások 2013-ig kőbe vannak vésve, a strukturális és kohéziós alapok megnyirbálásával, a vidékfejlesztésre, a belső politikák és az újonnan csatlakozók számára elkülönített források redukálásával érné el a költségvetés 2,8%-os csökkentését, amely így az EU összesített GNI-jének az 1,03%-ára rúgna. Ennek fejében a britek belemennének a visszatérítés 8 milliárd eurós megrövidítésébe.

A brit elnökségnek azonban nem csak az új tagállamokat kellett meggyőznie: Spanyolország a kohéziós pénzek túl gyors elapadásától tartott, míg az északi országok a vidékfejlesztési alapok szűkülését tekintették politikailag elviselhetetlen érvágásnak. Franciaországban pedig az okozott problémát, hogy a brit tárgyalási keret felülvizsgálati klauzulát is tartalmazott, amely szerint az Európai Bizottság 2008-ban javaslatot dolgozna ki a költségvetés reformjára, beleértve a KAP és a brit visszatérítés kérdését is. Ráadásul ennek hatásai már a 2007-13-as pénzügyi tervben is érvényesülnének. Ezzel a záradékkal Blair nyomatékot kívánt adni az EU modernizálását szorgalmazó retorikájának, másfelől alighanem azt reméli, hogy a 2007-es francia elnökválasztás, azaz Jacques Chirac államfő várható távozása után rugalmasabbá válhat Párizs politikája a KAP leépítésével kapcsolatban. Blair reformmal kapcsolatos terveit az Európai Bizottság is támogatta. Az, hogy a Bizottság végül valódi szerkezeti reform helyett megelégedett pusztán a GNI-forrás 1,14%-ra történő emelésével, a tagállami kormányok nyomásgyakorlásával magyarázható.

Miután az első brit tervet a tagállamok és a Bizottság is elfogadhatatlannak tartotta, Blair hamarosan (2005. december 14.) előállt egy kompromisszumos változattal. London belement a brit költségvetési visszatérítés hét év alatt 10,5 milliárd euróval történő mérséklésébe, a felülvizsgálati klauzula fenntartásával együtt. Az állam- és kormányfők alkotta Európai Tanács a kiadások főösszegét hét évre a GNI 1,045 százalékában rögzítette, így megszületett a kompromisszum.

5.1.2. Az Európai Tanács 2005. december 15-17-i ülésén a pénzügyi perspektíváról létrejött megállapodás

2005. december 15-16-án a brüsszeli csúcsértekezleten a tagországok megállapodtak az EU 2007-2013 közötti keretköltségvetéséről: a büdzsé hét év alatt összesen 862,36 milliárd euró lesz, és az uniós összjövedelem 1,045 százalékát teszi ki 2004-es árakon. Blair kiemelte, hogy a jóváhagyott tervezet egyik fő célja az újonnan belépett országok forrásainak növelése a gazdagabb tagországok anyagi hozzájárulásával. Lehetőséget ad ugyanakkor a büdzsé arra, hogy az unió fontos reformokba kezdjen, modernebb szervezetté váljon.

A megállapodás költségvetési kulcselemei

A megállapodás összefoglalása:

1. A költségvetés nagysága

2. A kiadási fejezetek nagysága (zárójelben hét évre összesen)

3. A támogatások felhasználásának szabályai

4. Túlzott nettó pozíciók mérséklése

5. Felülvizsgálati klauzula

5.1.3. Az intézményközi megállapodás elfogadása, az Európai Parlament szerepe

2006. januárjában az Európai Parlament 541-56-76 arányban állásfoglalást fogadott el, miszerint „jelenlegi formájában elutasítja az Európai Tanács közös álláspontját". A költségvetési szakbizottság úgy vélte ugyanis, hogy az „inkább a hagyományos politikákra összpontosít", és „nem garantál olyan EU költségvetést, amely a jövőre nézve előmozdítja a jólétet, a szolidaritást és a biztonságot, továbbá nem rendelkezik részletes rugalmassági mechanizmusról és a Parlamentnek a felülvizsgálatban betöltött szerepéről sem". Februárban az Európai Parlament bár kész volt arra, hogy engedményeket tegyen a költségvetés ellenőrzését illetően, a tagállamok nem engednek a kialkudott összegekből. Márciusban az Európai Parlament költségvetési bizottsága előterjesztés-tervezetet fogadott el, amely hivatalosan is véget kívánt vetni a költségvetési keretről szóló intézményközi megállapodásnak. Végül bevált az EP taktikája, ugyanis ezzel a kijelentésével végül elérte, hogy a Tanács, ami addig nem engedett a decemberi számokból, most rugalmasabbá vált.

Áprilisban végül is megszületett az intézményközi megállapodás. Az Európai Parlament az eredetinél 4 milliárd euróval nagyobb összeget harcolt ki, amit főleg versenyképességre, a közös kül- és biztonságpolitikára és a diákcsere-programokra költhetnek majd a tagállamok.

Táblázat: Európai Parlament Sajtószolgálat

Bár a 864 milliárd eurós összeg jóval kevesebb a Parlament által eredetileg tervezett több, mint 1000 milliárdos büdzsénél, az Unió részéről egyértelműen pozitív a háromoldalú tárgyalások értékelése. Közleményeikben hangsúlyozták, hogy a decemberi ajánlatnál mindenképp előnyösebb végső kompromisszumot sikerült kiharcolni, továbbá mindennél fontosabb, hogy az utolsó pillanatban tető alá hozott megegyezés biztosítja az Unió programjainak zökkenőmentes haladását és talán új lendületet adhat a közös célok megvalósításához.

A csomag részeként az Európai Beruházási Bank tartalékait oly mértékben megemelték, hogy hét év alatt 2,5 milliárd euró kedvezményes hitelt helyezhessen ki kutatás-fejlesztési programokra, a transzeurópai hálózatok fejlesztésére, valamint kis- és középvállalatok támogatására. Ily módon összesen 6,5 milliárd többletforrást teremtettek elő a tagállamok a decemberi megállapodásukhoz képest, az 1,5 milliárd eurós úgynevezett rendkívüli tartalékot pedig a költségvetésen felül külön tagállami befizetésekből finanszírozzák majd. A kompromisszumos csomag része továbbá, hogy az uniós költségvetés felülvizsgálatába teljes jogú partnerként bevonják az EP-t is.

Az áprilisi megállapodás után 2006. május 17-én az Európai Parlament szavazása tett pontot a több mint két éve húzódó vita végére.

5.1.4. A 2007-2013 közötti pénzügyi perspektíva: magyar érdekek és álláspontok[2]

Az Európai Bizottság 2004. február 10-i és július 14-i előterjesztésében fogalmazta meg a 2007-től induló pénzügyi keretekkel szembeni elvárásokat. Magyarország a bizottsági csomagok közzétételét követően állásfoglalást fogalmazott meg, amelynek főbb elemei a következők voltak:

I. Fenntartható növekedés

I/a Versenyképesség a növekedés és foglalkoztatás érdekében

Szükség van a kutatás-fejlesztésbe, az innovációba és az emberi erőforrásokba történő befektetésekre a versenyképesség növelése érdekében. Ösztönözni kell a kutatás-fejlesztési tevékenységeket, és hatékonyabb támogatást kell nyújtani számukra. A kutatásra költött költségvetési forrásokat (pl. egyetemeken és akadémiai kutatóközpontokban) arra kellene felhasználni, hogy ösztönözzék a magánszférát: hasznosítsák a kutatások eredményeit, ezzel elősegítve az egyetemek és a cégek közötti kapcsolatok megerősödését, elősegítve az innovatív kezdeményezések és fejlesztések beindítását az egyetemi kutatásokra alapozva.

I/b Kohéziós politika

A gazdasági és szociális különbségek csökkentését továbbra is az unió elsődleges célkitűzésének kell tekinteni. A kibővített unióban ezek a különbségek sokkal szélesebb rétegeket érintenek, mint korábban. A közösségi források a régiók és a gazdasági és szociális fejlődésben lemaradt tagállamok felzárkózását kell segítsék. Miközben a kohéziós politika a lisszaboni folyamat céljainak megvalósítását is elősegítheti, továbbra is az EK Szerződésben meghatározott sajátos célok megvalósításának önálló eszköze kell, hogy maradjon.

Magyarország osztja azt az általános vélekedést, hogy a három célkitűzés, úgymint konvergencia, regionális versenyképesség és területi együttműködés, megfelelő eszközei a kohéziós politikának. További módszertani információkra van azonban szükség a támogatások célonkénti és tagállamonkénti bontására vonatkozóan.

Magyarország álláspontja szerint 2006-ot követően az egy főre jutó konvergencia támogatás mértékének hasonlónak kell lennie a jelen programozási időszak kohéziós országai támogatási mértékéhez. Magyarország hangsúlyozni kívánja annak fontosságát, hogy az új tagállamok esetében a kohéziós támogatás mértéke elérje a GDP 4%-át.

A regionális versenyképesség kapcsán nyújtott támogatás megfelelő eszköze lehet a gazdasági és szociális szerkezetátalakítási kihívásoknak. Ez különösen fontos azon régiók esetében, amely 2004. május 1-től kedvezményezettje az 1. célkitűzésnek, és amely 2004. és 2006. közötti fokozatosan válik támogatottá (phasing-in). Ez az eset különös figyelmet érdemel, és a 2007-től kezdődő támogatások elosztásánál méltányos módon kell majd ennek a régiónak az esetében eljárni.

Magyarország teljes mértékben támogatja a határon átnyúló kezdeményezések finanszírozását annak érdekében, hogy erősödjön az unióban az integráció, valamint a szomszédos régiók gazdasági és szociális együttműködése.

II. A természeti erőforrások megőrzése és a velük való gazdálkodás

II/a Közös Agrárpolitika

Magyarország különös figyelmet szentel a vidékfejlesztésnek, amelyet a 2002. októberi brüsszeli csúcstalálkozón született megegyezés nem érint. Magyarország szerint az új pénzügyi kerettervnek tükröznie kell a vidékfejlesztési támogatások 2004-2006. közötti dinamizmusát.

Figyelmet érdemel az a javaslat, amely egy új eszköz, a Mezőgazdasági Alap a Vidék Fejlesztésére c. alap létrehozására vonatkozik. Magyarország véleménye szerint az Alap elosztásának feltételeit világosabban kellene meghatározni, sajátos szempontok figyelembe vételével.

Magyarország szerint megfontolandó lenne külön alfejezet létrehozása a mezőgazdasági kiadásokra (piaci alapú támogatások és közvetlen kifizetések) és a vidékfejlesztésre.

II/ b Környezetvédelem

Magyarország várakozásai szerint a kohéziós politika lesz a fő eszköze a környezetvédelem területén kitűzött célok elérésének.

III. Állampolgárság, szabadság, biztonság és igazságosság

A szabadság, biztonság és igazságosság térségének hatékony működése erősíti a jogbiztonságot és az állampolgárok életére is közvetlen hatással van. Közös politikára van szükség, többek között a külső határok védelmét illetően is.

A külső határok megbízható védelme alapvetően fontos a tagállamok állampolgárai biztonságának megteremtéséhez, valamint a migráció ellenőrzéséhez, anélkül, hogy felesleges nehézséget okoznánk a szomszédos országoknak. Az új pénzügyi perspektíva megfelelő forrásokat kell, hogy biztosítson a külső határok védelmére. Ez közösségi feladat, mivel a külső határok biztosítása közös érdeke minden tagállamnak. Magyarország azt javasolta, hogy folytatódjon és legyen megerősítve a schengeni pénzügyi eszköz (Schengen Facility).

IV. Az EU, mint globális partner

Magyarország javasolta annak újragondolását, hogy az Európai Fejlesztési Alap bekerüljön a költségvetésbe.

V. Adminisztratív kiadások

Magyarország helyesli az adminisztratív kiadások fejlődésének nyomon követését. Magyarország azt javasolta, hogy vagy a jelenlegi rendszer fenntartását kell célul tűzni, azaz minden adminisztratív kiadás egy fejezetben szerepeljen; vagy kerüljön megjelenítésére egy-egy alfejezet a Bizottság adminisztratív kiadásairól 1-4. fejezetekben.

Budapest, 2006. október 17.

 Nász Adrienn

Felhasznált irodalom:

Bécsy Etelka- Lucz Henrietta: Az Európai Unió költségvetése és finanszírozása

Kormányzati Stratégiai Központ Kiadó, Európai Füzetek 62.,2004.

Európai Közjog és Politika, Osiris Tankönyvek, 2003.

Az Európai Unió Gazdasága, HVG Kiadói Rt.

Európai Unióról szóló szerződés, Maastricht,1993.november 1.

Nizzai Szerződés, Nizza, 2003. február 1.

[1] A brit visszatérítés hivatkozási alapját az adja, hogy míg a költségvetés négyötödét az agrár- és felzárkóztatási források teszik ki, amelyből a britek mezőgazdaságuk kis aránya és korszerű szerkezete miatt alig részesednek. Londoni érvelés szerint a visszatérítés eltörlésével - a büdzsészerkezet változatlansága esetén - egy főre számítva az Egyesült Királyság az EU legnagyobb nettó befizetőjévé ugrana. A visszatérítés teljes fennmaradása esetén viszont az egyik legszerényebb hozzájárulás jutna rá, ami viszont Párizsban elfogadhatatlan.

[2] Forrás: Európai Ügyek Hivatala - http://www.euhivatal.hu/tagallam3b.htm